V krizi smisla tiči misel






         

23.05.2013

Zlato fiskalno pravilo – kdo ima prav?

Zapisano pod: Ekonomija, Politične 'analize' — andee - 23.05.2013

O sprejemanju zlatega fiskalnega pravila sem že napisal dva prispevka (tule in tule). V enem sem utemeljil nekaj mikroekonomskih razlogov za pravilo in v drugem nekaj zdravorazumskih pomislekov proti njemu (predvsem v takratnem zgodnjejesenskem janševskem času).

Ker sem predsednik organizacije, ki je del Koalicije solidarnih, ene najvnetejših nasprotnic pravila, sem vsekakor zelo deljenega mnenja in v nekoliko kočljivi situaciji. Koalicija je na temo pravila pripravila dogodek (s posnetkom predavanj), kjer sta svoji mnenji predstavila dr. Jože Mencinger in Igor Vuksanović z Ustavnega sodišča RS. Mnenje obeh, kot tudi stališče Koalicije na tem dogodku je bilo enotno: “proti vnosu govori ekonomska teorija, strogo javnofinančno politiko pa je mogoče voditi tudi brez njega”.

Vendar poglejmo nekoliko nazaj. Pobudnik zlatega fiskalnega pravila je bil ekonomist Jorg Petrovič, kmalu se je zanj ogrela skupina t.i. mladoekonomistov, pravilo sta v javnosti večkrat zagovarjala dr. Igor Masten (ki je bil tudi eden najaktivnejših pri njegovi pripravi, kot ga je na okrogli mizi v organizaciji Katoliškega inštituta imenoval Miro Cerar) ter dr. Jože P. Damijan. Masten in Damijan sta v prispevkih, ki so vsaj večinoma dostopni na blogu slednjega, utemeljila stališče, da fiskalno pravilo deluje po definiciji proticiklično, da ne pomeni demokratičnega deficita, in predvsem opozorila na nerazumevanje pravila s strani slovenske javnosti, ki meša fiskalno pravilo, fiskalni pakt in projekcije, ki jih je na večinoma problematičnih podatkih UMAR napravila vlada RS.

Kaj torej pravi pravilo? Poglejmo si navedbo iz članka, ki ga je za poročilo Fiskalnega sveta za leta 2011-2012 (prosto dostopno na internetu), pripravil dr. Mencinger in ki povzema besedilo, ki naj bi v zvezi s pravilom stalo v 148. členu ustave (opozarjam, da gre za besedilo iz 2012):

Vsi prejemki in izdatki sektorja države za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih.
Prihodki in odhodki proračunov sektorja države morajo biti brez zadolževanja uravnoteženi ali pa morajo prihodki presegati odhodke.
Če v posameznem letu odhodki presežejo prihodke, se primanjkljaj v celoti pokrije s presežki drugih let.
Državni zbor lahko z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, določi, da se v proračunih sektorja države izkazuje primanjkljaj, kadar je to potrebno za odpravo večjih posledic naravnih in drugih nesreč ali drugih izjemnih okoliščin, ki imajo pomembne finančne posledice za sektor države.
Če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu.
Način izvedbe drugega, tretjega in četrtega odstavka tega člena ureja zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.

Kaj so na predloge mladoekonomistov in skupine, ki je pripravljala pravilo (kjer so sodelovali tudi ekonomisti, ki jih običajno ne povezujemo s tem krogom, kot je dr. Tine Stanovnik) odgovorili nekateri bolj kritično opredeljeni ekonomisti. V Mladini sta se oglasila dr. Sašo Kešeljević in dr. Aleksander Aristovnik, ki sta v prispevku Alkimisti opozorila, da pravilo lahko deluje prociklično. Kot pišeta Masten in dr. Sašo Polanec v prispevku na Damijanovem blogu, prvi žal kljub pisnemu pozivu, da utemelji to stališče, ni želel odgovoriti in pojasniti procikličnosti pravila.

Nekoliko bolje pa procikličnost utemelji Mencinger. Slednji v istem prispevku za poročilo Fiskalnega sveta opozarja, da »za ugotovitev, da je izravnani proračun procikličen, ni treba posebnega ekonomskega znanja; zadošča najbrž nesporna ugotovitev, da se z zaustavljanjem gospodarske aktivnosti zmanjšujejo davčni prihodki, z uveljavitvijo izravnanega proračuna pa tudi javni odhodki, kar zmanjšuje povpraševanje in gospodarsko aktivnost«.

Kot Mencinger pojasnjuje v publikacijah EIPF (povzeto po strani http://www.rtvslo.si/gospodarstvo/mencinger-zlato-pravilo-je-nesmiselno-in-skodljivo/275689):

»Delež javnega dolga v bruto domačem proizvodu (BDP) sploh ne kaže dejanskega bremena dolga, ki ga določajo njegove značilnosti, spreminja pa se z obrestno mero in gospodarsko rastjo, ki ju država ne more kontrolirati. Zapis dolga v ustavo bi odpravil delovanje avtomatičnega stabilizatorja in izničil preostanke gospodarske politike, ki jo omejuje že zdajšnja ureditev«.

Mencinger je v nedavnem prispevku v publikaciji Gospodarska gibanja (pa tudi v govoru na dogodku Koalicije solidarnih konec aprila 2013) predstavil tudi izračune učinka fiskalnega pravila. Opozoril je še na probleme pri izračunu strukturnega primanjkljaja, ki se veže na trendne enačbe, ki lahko upoštevajo različne oblike trenda (linearne, nelinearne), v odvisnosti od česar se spremeni tudi sam izračun strukturnega primanjkljaja in seveda v končni fazi tudi obseg dovoljenega primanjkljaja v letih gospodarske kontrakcije.

Na drugi strani sta Damijan in Masten pripravila več lastnih projekcij, prvi tudi Excelov simulator pravila. Slednji pokaže (komur ta res precej trivialna logika ni razumljiva), da pravilo deluje proticiklično, da torej dovoljuje večje primanjkljaje v času kontrakcije, vendar na račun popravka v proračunskih presežkih v času ponovne ekspanzije.

Masten in Damijan opozorita še na dva ključna vidika. Najprej, kar je bistveno, delovanje fiskalnega pravila je v temelju odvisno od točnosti projekcij gibanja gospodarske rasti. Slednje so praviloma preveč optimistične, kar lahko resnično povzroči podobno absurdne izračune, kot jih je imela še do nedavnega pred seboj vlada. Zato mora nad projekcijami rasti bedeti strokovno telo, Masten opozori, da naj bo to fiskalni svet, ki ga sicer že imamo, vendar bi kolikor razumem po mnenju Mastena moral dobiti širšo podobo in predvsem večje pristojnosti in odgovornosti pri delovanju pravila. Ne morem, da se s tem ne bi povsem strinjal.

Masten in Damijan opozorita tudi na to, da v sedanjem sistemu marsikaj, kar je sicer običajno, kot je kompenzacijski račun, kjer se bodo nalagali presežki v času ekspanzij, v našem sistemu ni bilo predvideno.

Damijan opozori tudi na številno tujo literaturo na tem področju. Žal zaradi zelo omejenega časa ob zaključevanju doktorata nisem uspel natančneje pregledati vseh člankov, je pa razvidno sledeče:
1) Članki govorijo o delovanju pravila v Švici, v Nemčiji in na Švedskem (tam ga sicer nimajo v ustavi, vendar ga dosledno spoštujejo) ter morebitni izvedbi v Izraelu.
2) Prispevek Debruna, Epsteina in Symanskega (2008) predstavi predloge dopolnil preprostega švicarskega mehanizma, ki ga prevzemamo tudi v Sloveniji, ter nekaj simulacij. Slednje pokažejo, da sicer obstaja Mencingerjev »procyclical bent«, vendar je slednji v primeru švicarskega preprostega mehanizma v dveh primerih izjemno malo procikličen, v tretjem pa močno proticikličen. V primeru dopolnil pa je ta učinek še manjši, torej skorajda nikakršen.
3) Prispevek švedskega ekonomista Martina Flodna (2009) pa pokaže, da ne moremo govoriti o kakršnih koli spremembah v elastičnosti švedskega javnega proračuna po uvedbi fiskalnega pravila.
4) Tudi druga literatura načeloma govori o podobnih učinkih. Na podlagi tega in brez jasnih dokazov z nasprotne strani lahko rečemo, da v strokovni literaturi žal ni vidnih dokazov, ki bi govorili v prid Mencingerjevi tezi. V kolikor so, predlagam, da jih nasprotna stran predstavi, čeprav je verjetno že prepozno.

Kaj torej reči z bolj lastnega vidika? Z Mastenom in Damijanom se vendarle ne morem povsem strinjati, da pravilo po definiciji deluje proticiklično (kar naj bi bil seveda od keynesijanske makroekonomske revolucije iz tridesetih let preteklega stoletja sine qua non vsake zdrave ekonomske politike). Resnično obstajajo razlogi, ki kažejo na možnost procikličnosti te politike v času gospodarske kontrakcije, torej negativne strani poslovnega cikla, v tem dam Mencingerju delno prav. Predvsem se lahko vprašamo, kakšni so učinki fiskalnega pravila na avtomatske stabilizatorje, ki jih v času krize predstavlja javnofinančni primanjkljaj. Zlato pravilo dejansko administrativno omejuje njegovo velikost, čeprav je slednja lahko večja v času večje kontrakcije (s čimer npr. Masten utemeljuje proticikličnost pravila).

Vendar so empirični dokazi iz literature tudi tukaj dovolj jasni, vsaj takole na hitro, priznam, da nisem imel dovolj časa, da bi se jim zaenkrat lahko že posvetil bolj podrobno. Ti dokazi pa kažejo, da dejansko delovanje fiskalnega pravila nima nobenega opaznega procikličnega učinka (npr. na normalno delovanje avtomatskih stabilizatorjev), precej močneje je izražena njegova proticikličnost, tudi in predvsem v času gospodarskih kriz.

Na osnovi tega torej ne morem kaj, da v tej debati vsaj zaenkrat ne dam prav zagovornikom pravila. Fiskalno pravilo samo po sebi torej skoraj zagotovo ni mehanizem, ki bi deloval škodljivo za gospodarstvo, nasprotno, izkušnje Švice in Švedske govorijo ravno o nasprotnem. Velja pa opozoriti, da je tudi tu Slovenija seveda drugačna država od Švice in Švedske, saj v njej zaradi spreg na vseh področij in sektorjih resnično ne veljajo enake (politično)ekonomske zakonitosti kot kje drugod. Zato sem skeptičen že do dosedanjega maličenja in opletanja s pravilom, še bolj pa do njegovih učinkov, ki bodo naleteli na povsem drugačno ekonomijo kot je švedska (kjer tega pravila niti ne potrebujejo v ustavi), ali denimo švicarska.

Zato je uspeh delovanja pravila vendarle nekoliko negotov, vseeno pa se žal ne morem strinjati z apriorno odklonilnim odnosom do pravila. Ne bi želel vleči primerjav z absurdnim primerom iz oddaje Preverjeno, ko celo minister Vizjak (magister ekonomije z ljubljanske EF) ni vedel, kaj sploh pomeni fiskalno pravilo, Maša Kociper pa je v razlago risala nekakšne male in velike krogce. Vendar resnično predlagam in apeliram tako pri tem ukrepu, kot pri drugih ekonomskih ukrepih, ki so ali bodo na mizi, bistveno večjo raven objektivnosti in poznavanja in manj političnih opredeljevanj in igric (del česar je zagotovo žal tudi Bratuškova, še do nedavnega, ko je bila v opoziciji, odločna nasprotnica pravila). Upam, da bo tole pisanje torej vsaj nekoliko prispevalo k temu, tistim, ki me poznajo, pa tudi v razlago mojega razmišljanja in stališča do tega vprašanja – ki pa nenazadnje, glede na to, da se ekonomsko še precej dograjujem, tudi priznam, da ni povsem dokončno.

  • Share/Bookmark


7 komentarjev »

  1.   stricmarc — 24.05.2013 @ 08:43

    V ekonomiji je preveč deležnikov, tudi psiholoških, da bi lahko z analitično tehnico stehtali argumente za ali proti. Nesporno dejstvo je, da smo odvisno od tujega kapitala in smo se prisiljeni zadolževati. Ker nimamo svoje valute, pač moramo upoštevati pravila evro območja. Če zaradi vpisa zlatega pravila v ustavo dobimo cenejše kredite, ga vpišimo. Za samostojno nacionalno politiko smo čas že zapravili. Ostaja nam sicer alternativa , vendar ta vodi preko drastičnih ukrepov varčevanja in samozadostnosti po poti takratne Romunije, Albanije in današnje S. Koreje.

  2.   SLOVENC — 24.05.2013 @ 14:23

    Bravo JJ! Bravo EU! Spet je Janša peljal komunajzarje scat.

  3.   andee — 24.05.2013 @ 21:34 andee

    @stricmarc:
    glede psiholoških dejavnikov se vsekakor strinjam, vendar kot je tudi tistim, ki spremljate blog, verjetno že jasno, vseeno verjamem v ekonomsko modeliranje, ki upošteva takšne omejitve. Se pa ne strinjam, da je samo razlog, da smo brez denarne politike, razlog, da kar sprejemamo karkoli nam bo pač omogočilo cenejše zadolževanje, saj lahko na tak način resnično sprejmemo tudi mehanizme, ki bodo dejansko sledili napačni dogmi zatiskanja pasu za vsako ceno, ki žal vlada v EU. Vendar razlogi zgoraj kažejo ravno to, da pri fiskalnem pravilu vsaj v njegovi osnovni logiki ne gre za to (zato toliko debate o pro in proticikličnosti – varčevanje je v tem času seveda prociklično in zato škodljivo)! Se pa priznam resnično bojim, da imamo samo dve večji alternativi: tisto, ki vodi v bolj prozahodno oz. “mainstream” ekonomsko politiko, kjer bomo naše želje in ekonomska razmišljanja morali vseskozi usklajevati tudi z EU in drugimi državami; ter drugo, ki pravi, da bi morali iti iz EU (da o evru sploh ne govorim), se povsem ločiti od drugih držav in voditi neke lastne mehanizme, kot tudi ti omenjaš. V tej opciji vsaj zaenkrat resnično ne vidim svetlih ekonomskih točk, žal, mislim, da smo že tako ali tako dovolj velik “otok” sredi Evrope. Zato se glede tega kar zelo strinjam s tabo.

  4.   Janez — 10.06.2013 @ 16:00

    Damijanov simulator ima napako: proizvodna vrzel ni razlika med dejansko in potencialno rastjo, ampak je razlika med dejanskim in potencialnim BDPjem. To je resna napaka in v tem delu nikakor ni “dober pedagoški pripomoček”.

    http://damijan.org/2012/09/19/simulator-za-fiskalno-pravilo/

  5.   andee — 10.06.2013 @ 17:37 andee

    @Janez:
    hvala za opombo. Takole na hitro: kolikor razberem iz Damijanovega simulatorja, gre pri izračunu količnika k, ki je glavni parameter v zgodbi, za razmerje med ravnijo trendnega (potencialnega) in napovedanega (oz. dejanskega) BDP. V kolikor torej to razumem kot razmerje rasti (kot upošteva Damijan), je izračun točen. V kolikor pa se upošteva vrednosti BDP, kot praviš ti, pa so seveda izračuni drugačni, vendar je potem koeficient k še večji, saj mora upoštevati tudi razliko med potencialnim in dejanskim BDP, ki je pri nas kar znatna, v vsakem primeru pa pozitivna. Torej pravilo dopušča še višje primanjkljaje. Upam, da to razumem prav.

  6.   Janez — 11.06.2013 @ 16:25

    težava je v tem, da je količnik k v tej excelovi datoteki razmerje med dvema VERIŽNIMA indeksoma rasti (dejanskega BDP in potencialnega) kar ni enako razmerju med ravnijo trendnega in dejanskega BDP.

  7.   andee — 11.06.2013 @ 21:43 andee

    Janez:
    mehanizem slovenskega fiskalnega pravila se zgleduje po švicarskem, ki je opisano tukaj: http://www.efv.admin.ch/e/downloads/publikationen/arbeiten_oekonomenteam/workingpapers/Working_Paper_15_e.pdf. Ta tekst daje popolnoma prav tebi in pokaže na Damijanovo napako. Kolikor to sam razumem, je Damijanov k pravzaprav (verižno) razmerje med dvema zaporednima k, torej med k(t) in k(t-1). Kljub temu pa to, kar sem napisal predhodno, velja, če prav razumem: pravi k je produkt med razmerjem Y*(t-1)/Y(t-1) in Damijanovim k. Ker je vsaj v času krize, v Sloveniji pa nasploh praviloma dejanski BDP pod trendnim, je omenjeno razmerje večje od 1 in zato dejanski k še večji od Damijanovega. In to je bilo tisto, kar me je najbolj zanimalo v članku: kolikšne primanjkljaje dopušča fiskalno pravilo, da se s tem nekoliko razstre razprava, ki je šla v smeri, da bo fiskalno pravilo močno omejevalo javne izdatke v času krize in s tem delovalo prociklično.

RSS vir za komentarje na objavo. Trackback URI

Komentiraj

Blog V krizi smisla tiči misel | Zagotavlja SiOL | O Sistemu |