V krizi smisla tiči misel






         

24.08.2014

Javni zavodi na področju kulture v Sloveniji in stroškovna učinkovitost v obdobju 2002-2011

Uvod

Poročam o rezultatih analize tega vikenda na podatkih o financiranju in zaposlenih v javnih zavodih, ki jih financira ministrstvo za kulturo RS na področju kulture v Sloveniji v letih 2002-2011 (za posredovane osnovne podatke se vljudno zahvaljujem osebju Ministrstva za kulturo RS). Opozarjam, da so spodnji rezultati prvi rezultati in se bodo v prihodnjih dneh, preden bodo pripravljeni za objavo, morda še spreminjali.

Javnih zavodov v naši analizi je bilo v letu 2011 69 (v letu 2002 pa smo upoštevali še javni zavod Muzej Ljutomer) in sicer sledeči:

Nacionalni (28) – SNG Drama Ljubljana; SNG Maribor (drama in opera); SNG Nova Gorica (tu smo v nekaterih predhodnih letih upoštevali predhodni naziv PDG Nova Gorica, podobno smo storili pri vseh drugih javnih zavodih s podobnimi spremembami); Center sodobnih plesnih umetnosti (formalno obstajal samo v letih 2011 in 2012); SNG Opera in balet Ljubljana; Slovenska filharmonija; Narodna galerija; Moderna galerija; Zgodovinski arhiv Ljubljana; Pokrajinski arhiv Maribor; Zgodovinski arhiv Celje; Pokrajinski arhiv Nova Gorica; Pokrajinski arhiv Koper; Zgodovinski arhiv Ptuj; Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije; Narodni muzej; Prirodoslovni muzej Slovenije; Slovenski etnografski muzej; Muzej novejše zgodovine Slovenije; Slovenski gledališki muzej; Tehniški muzej Slovenije; Slovenska kinoteka; Muzej za arhitekturo in oblikovanje; Muzej krščanstva na Slovenskem; NUK; Cankarjev dom; Viba film; Arboretum Volčji potok.

Občinski (41) – Slovensko ljudsko gledališče Celje; Mestno gledališče ljubljansko; Slovensko mladinsko gledališče; Lutkovno gledališče Ljubljana; Lutkovno gledališče Maribor; Pilonova galerija Ajdovščina; Galerija Božidar Jakac Kostanjevica; Mednarodni grafični likovni center Ljubljana; Umetnostna galerija Maribor; Galerija Murska Sobota; Obalne galerije Piran; Koroška galerija likovnih umetnosti Slovenj Gradec; Posavski muzej Brežice; Pokrajinski muzej Celje; Muzej novejše zgodovine Celje; Mestni muzej Idrija; Medobčinski muzej Kamnik; Pokrajinski muzej Kočevje; Pokrajinski muzej Koper; Gorenjski muzej Kranj; Mestni muzej Ljubljana; Muzej narodne osvoboditve Maribor; Pokrajinski muzej Maribor; Belokranjski muzej Metlika; Pomurski muzej Murska Sobota; Goriški muzej Nova Gorica; Dolenjski muzej Novo mesto; Pomorski muzej Piran; Notranjski muzej Postojna; Pokrainski muzej Ptuj-Ormož; Muzeji radovljiške občine; Koroški pokrajinski muzej; Loški muzej Škofja Loka; Zasavski muzej Trbovlje; Muzej Velenje; Tolminski muzej; Gornjesavski muzej Jesenice; Prešernovo gledališče Kranj; Gledališče Koper; Mestno gledališče Ptuj; Anton Podbevšek Teater Novo mesto.

Metoda, ki smo jo uporabili je bila metoda podatkovne ovojnice oz. DEA (angl. Data Envelopment Analysis). V grobem smo torej izračunali stroškovne učinkovitosti (žal zaenkrat še nimam dostopnih dovolj dobrih podatkov o predstavah, obiskovalcih itd. po vseh omenjenih javnih zavodih, da bi lahko izračunal tudi katero drugo obliko učinkovitosti) posebej za vsako leto pri omenjenih javnih zavodih (izračune smo torej naredili ločeno po letih). Stroškovne učinkovitosti so bile zaenkrat izračunane pod predpostavkami stalnih donosov obsega ter usmerjenosti v inpute (da torej poskušamo dani output doseči s čim manjšo porabo inputov; v naslednjih dneh sledi še ločena analiza za model, usmerjen v outpute). Kot vložke v javni zavod smo zaenkrat uporabili skupne javne izdatke (občinska in državna sredstva) za zavod ter število zaposlenih, kot (prihodkovne) rezultate zavoda smo uporabili tri ločene količine: skupne prihodke zavodov; »druge« prihodke iz javnih sredstev, torej od prodanih vstopnic, prodaje publikacij, članarin, gledaliških gostovanj doma in v tujini, abonmajev, prejetih obresti, prejetih dividend, sponzorstev in donacij; ter prihodke, pridobljene na trgu.

Ker je vzorec relativno majhen, smo pri vseh izračunih učinkovitosti uporabili (enostopenjsko, torej vsaj zaenkrat ne po vedno pogosteje uporabljeni metodi Simarja in Wilsona, to bo storjeno v naslednjih dneh; mimogrede, korekcijo izračuna učinkovitosti je nedavno prispeval tudi grški raziskovalec Panagiotis Zervopoulos, verjetno bomo tudi to upoštevali pri izračunih) bootstrapsko korekcijo na osnovi rutine, ki sem jo zapisal zadnjič na primeru izračuna faktorskih uteži.

Potrebno je dodati še eno pomembno metodološko omejitev zaenkratne analize: v izračun smo vključili vse javne zavode v kulturi, ki jih financira MK, kjer za to obstajajo podatki. Ob tem se kažeta dva večja problema: najprej, vsi tisti zavodi s številom zaposlenih enakim nič (npr. Prešernovo gledališče Kranj, Mestno gledališče Ptuj, Gledališče Koper, Anton Podbevšek Teater, v letu 2011 tudi Center sodobnih plesnih umetnosti) imajo seveda odlične rezultate učinkovitosti, saj so zadane »cilje« dosegli z minimalnim vložkom zaposlenih. Ti rezultati so delno spodaj že odpravljeni, verjetno pa bodo terjali še kak metodološki korak. Drug problem je primerjava zavodov med seboj, kljub temu, da delujejo na različnih področjih. Ta problem je prav tako pomemben, saj na eni strani pomeni vključitev zavodov kot so Zavod za varstvo kulturne dediščine, NUK in Arboretum Volčji potok, na drugi strani pa primerjavo arhivov (ki jasno nimajo takšne količine prihodkov iz drugih virov) z gledališči in galerijami. Kljub vsemu pa gre za primerjavo stroškovne učinkovitosti (sposobnosti ustvarjanja prihodkov ob omejenih virih), ki je sorodna vsem vključenim zavodom. V vsakem primeru bodo pred dokončno verzijo omenjeni problemi še korigirani.

Morda še nekaj hitrega o metodi DEA. Gre za neparametrično statistično metodo (ne prepostavlja vnaprej znane statistične porazdelitve podatkov), ki je v zadnjih desetletjih postala zelo priljubljen del analize učinkovitosti javnih institucij. Metoda je zgrajena z vključitvijo dveh tipov spremenljivk: inputov oz. vložkov (v našem primeru javna sredstva in število zaposlenih); ter outputov oz. rezultatov (v našem primeru skupni prihodki in prihodki iz “drugih virov”, slednji so ločeni na tržne prihodke ter prihodke iz vstopnin, članarin, donacij, sponzorstev ipd.). Učinkovitosti so izražene na lestvici od 0 do 1 ali več, kjer 0 pomeni popolno neučinkovitost, 1 popolno učinkovitost, več kot 1 pa presežke v učinkovitosti. Analiza je možna za k inputom usmerjen model (ko zavodi skušajo doseči dane rezultate s čim manjšimi vložki) ali k outputom usmerjen model (ko zavodi skušajo doseči z danimi vložki čim boljši izkoristek). Analiza je postala znana tudi na področju kulturne ekonomike posebej z delom raziskovalcev z univerze v Catanii, še posebej člankom Tiziane Cuccie, Calogera Guccia in Ilde Rizzo iz leta 2013.

Tukaj torej kratko predstavljam tri metodološke izračune:

1) Izračun učinkovitosti po posameznih letih po posameznih javnih zavodih v kulturi (nacionalnih in občinskih, ki jih financira MK)

V spodnji tabeli najdete najprej lestvico desetih najuspešnejših zavodov v letih 2009, 2010 in 2011 in tistih, ki so v celotnem obdobju 2002-2011 imeli najvišje povprečne uvrstitve na lestvici učinkovitosti. Iz rezultatov smo zaradi zgornjih problemov izločili Arboretum Volčji potok (ki je sicer prvi na vseh lestvicah) ter peterico zavodov z ničelnimi zaposlitvami: Prešernovo gledališče Kranj, Mestno gledališče Ptuj, Gledališče Koper, Anton Podbevšek Teater ter Center sodobnih plesnih umetnosti. Vsi navedeni so prav tako sicer pri samem vrhu vseh lestvic.

Iz zgornje tabele je torej vidno, da so najuspešnejši nekateri javni zavodi, ki tudi sicer veliko stavijo na zasebna sredstva in pridobivanje občinstva: Cankarjev dom, Mestni muzej Ljubljana, Mestno gledališče ljubljansko. Zelo uspešen se kaže tudi Zgornjesavski muzej Jesenice, ki z relativno malo zaposlenimi ustvarja kar znatno količino »drugih javnih sredstev« (za opredelitev glej zgoraj). Podobna je tudi zgodba Pokrajinskega muzeja Kočevje, ki ima zelo malo zaposlenih in precej majhen letni proračun, kljub temu pa uspe ustvariti dokaj dober delež sredstev iz »drugih javnih sredstev« in prihodkov na trgu.

V spodnji tabeli pa so »underdogi«, torej najslabše uvrščeni javni zavodi. Pričakovano med njimi izstopajo arhivi (glej zgoraj), vendar pa med njimi najdemo kar nekaj muzejev: Koroški pokrajinski muzej, Zasavski muzej Trbovlje, Posavski muzej Brežice, Pokrajinski muzej Koper in Medobčinski muzej Kamnik. Omenjeni izstopajo bodisi po relativno večjem številu zaposlenih (med 10 in 20) bodisi po relativno majhnemu deležu sredstev iz drugih virov. Jasno pa so tudi vidni problemi javnega zavoda SNG Opera in Balet Ljubljana, ki sicer, zanimivo, ustvari kar dober delež sredstev iz »drugih javnih virov«, vendar ima tudi skorajda 300 zaposlenih in primerjaje z drugimi zavodi zelo velik proračun, ki je v letih 2010 in 2011 že skorajda dosegal 11 milijonov evrov.

V spodnji tabeli pa so za tiste, ki želite malo bolj brskati po tem, tudi vsi rezultati izračuna učinkovitosti.

2) Izračun učinkovitosti celotnega javnega sektorja v kulturi med leti 2002-2011

Seveda me je tudi zanimalo, ali drži teza, da ima slovenski javni sektor v kulturi probleme z učinkovitostjo. V ta namen smo sešteli vse podatke po vseh javnih zavodih v vsakem letu in nato ponovili enak postopek, le da so bile enote DEA analize v tem primeru leta, imeli smo torej 10 enot: leto 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008; 2009; 2010; in 2011. Seveda je bil za konsistentne ocene parametrov v tem primeru bootstrap ne le zaželen, ampak preprosto nujen, izvedli smo ga po enakem postopku kot zgoraj. Ocene so torej kljub majhnemu vzorcu dovolj konsistentne, kar so pokazale vrednosti statistične značilnosti (dobro znane p-vrednosti), ki so bile pri vseh izračunanih učinkovitostih tako rekoč ničelne, torej močno statistično značilne.

Rezultati so spodaj, prikazujemo jih za tri ločene modelske specifikacije: v prvi smo za rezultat vzeli skupne prihodke; v drugi prihodke iz »drugih javnih sredstev«; in pri tretji prihodke iz tržnih virov.

Podatki so tudi tukaj precej jasni. Če je bila skupna stroškovna učinkovitost javnih zavodov v kulturi v letih 2007-2009 še relativno dobra, pa je predvsem v letih 2010 in 2011 močno padla. Omenjeni padec je prisoten tako pri učinkovitosti pridobivanja »drugih javnih sredstev« kot tržnih prihodkov. Tudi skupna učinkovitost pa kaže nazadovanje v teh letih, ki pa je še vedno nad mejo učinkovitosti. Lahko bi torej dejali, da sicer ne moremo trditi, da so javni zavodi v kulturi (stroškovno) neučinkoviti, kot pravijo splošne in pavšalne trditve v javnosti, so pa več kot očitno vedno manj učinkoviti, ko je govora o pridobivanju sredstev iz drugih, »nejavnih« virov (to velja tako za sredstva na trgu kot sponzorstva, donacije in tudi vstopnine, članarine, abonmaje itd.).

Omeniti velja tudi, da so v skupno analizo ponovno všteti vsi zavodi, analizo brez omenjenih »osamelcev« bom ponovil v prihodnjih dneh.

3) Kaj je vplivalo na učinkovitost javnih zavodov v kulturi 2002-2011?

V zaenkrat zadnjem delu analize sem preverjal še kaj je vplivalo na izračunane učinkovitosti. Pri tem zaenkrat nisem imel časa biti kaj posebej metodološko dosleden, upošteval sem sicer izračunane/popravljene učinkovitosti prek enostopenjskega bootstrapa, v analizo pa sem na tej točki vključil le štiri dodatne spremenljivke: linearni časovni trend; ali je javni zavod nacionalni ali lokalni; ali je javni zavod lociran v Ljubljani ali drugje; ter interakcijo obeh zadnjih spremenljivk. Model sem ocenjeval z običajno panelno cenilko naključnih učinkov (seveda imamo opravka z (»nepopolno« oz. unbalanced, ker nekaj opazovanj manjka) panelno bazo podatkov učinkovitosti za omenjenih 70 zavodov v letih 2002-2011) ter s cenilko sistemskih posplošenih momentov, primerno za dinamično analizo. Pri slednji smo na podlagi regresijskih kazalnikov vključili tri odloge. V model smo zaenkrat vključili vse zavode, torej tudi omenjene »osamelce«

Rezultati so v spodnji tabeli, prikazani so najprej za odvisno spremenljivko koeficienta učinkovitosti ločeno za vsako od obeh cenilk ter ločeno z in brez vključitve interakcijske spremenljivke.

Predvsem rezultati dinamičnega modela jasno pokažejo, da je: 1) najprej učinkovitost močno in negativno povezana s časovnim trendom, kar pomeni, da je v času dejansko padala, kar potrdi ugotovittve zgornje metodološke točke 2); 2) da je bila učinkovitost v povprečju manjša pri nacionalnih kot pa pri lokalnih javnih zavodih; 3) da je bila učinkovitost v povprečju manjša pri ljubljanskih kot pri neljubljanskih javnih zavodih; 4) da je k neučinkovitosti dodatno prispevalo to, da je bil nek zavod hkrati ljubljanski in še nacionalen. Pri zadnji točki velja omeniti, da jo nekoliko demantirajo rezultati, ko vključimo za odvisno spremenljivko uvrstitev (rang) na lestvici namesto samega koeficienta učinkovitosti.

Slednje rezultate, ko torej vključimo v model kot odvisno spremenljivko narobe predznačeno uvrstitev na lestvici (tisti višje uvrščeni na dejanski lestvici imajo tudi večjo vrednost nove odvisne spremenljivke), prikazujemo v spodnji tabeli in z izjemo omenjenega drugače predznačenega koeficienta pri interakcijski spremenljivki povsem potrdijo vse ugotovitve predhodnega odstavka.

Sklep

Kaj povedati za sklep? Najprej ponovimo glavne ugotovitve:
1) Po učinkovitosti so bili v letih 2002-2011 najuspešnejši nekateri javni zavodi, ki tudi sicer veliko stavijo na zasebna sredstva in pridobivanje občinstva: Cankarjev dom, Mestni muzej Ljubljana, Mestno gledališče ljubljansko. Zelo uspešen se kaže tudi Zgornjesavski muzej Jesenice, ki z relativno malo zaposlenimi ustvarja kar znatno količino »drugih javnih sredstev« (za opredelitev glej zgoraj). Podobna je tudi zgodba Pokrajinskega muzeja Kočevje, ki ima zelo malo zaposlenih in precej majhen letni proračun, kljub temu pa uspe ustvariti dokaj dober delež sredstev iz »drugih javnih sredstev« in prihodkov na trgu.
2) Pričakovano med najmanj učinkovitimi izstopajo arhivi, ki so po osnovni dejavnosti manj usmerjeni v pridobivanje občinstva in drugih virov kot npr. gledališča ali galerije, vendar pa med najmanj učinkovitimi najdemo kar nekaj muzejev: Koroški pokrajinski muzej, Zasavski muzej Trbovlje, Posavski muzej Brežice, Pokrajinski muzej Koper in Medobčinski muzej Kamnik. Omenjeni izstopajo bodisi po relativno večjem številu zaposlenih (med 10 in 20) bodisi po relativno majhnemu deležu sredstev iz drugih virov. Jasno pa so tudi vidni problemi javnega zavoda SNG Opera in Balet Ljubljana, o katerih je bilo veliko spisanega tudi v medijih.
3) Če je bila skupna stroškovna učinkovitost javnih zavodov v kulturi v letih 2007-2009 še relativno dobra, pa je predvsem v letih 2010 in 2011 močno padla. Omenjeni padec je prisoten tako učinkovitosti pridobivanja »drugih javnih sredstev« kot tržnih prihodkov. Tudi skupna učinkovitost pa kaže nazadovanje v teh letih, ki pa je še vedno nad mejo učinkovitosti.
4) Lahko bi torej dejali, da sicer ne moremo trditi, da so javni zavodi v kulturi (stroškovno) neučinkoviti, kot pravijo splošne in pavšalne trditve v javnosti, so pa več kot očitno (vedno močneje) neučinkoviti, ko je govora o pridobivanju sredstev iz drugih, »nejavnih« virov (to velja tako za sredstva na trgu kot sponzorstva, donacije in tudi vstopnine, članarine, abonmaje itd.).
5) Učinkovitost je močno in negativno povezana s časovnim trendom, kar pomeni, da je v času dejansko padala, kar potrdi prej omenjen ugotovitve;
6) Učinkovitost je bila v povprečju manjša pri nacionalnih kot pa pri lokalnih javnih zavodih;
7) Učinkovitost je bila v povprečju manjša pri ljubljanskih kot pri neljubljanskih javnih zavodih;
8 ) K neučinkovitosti je dodatno prispevalo to, da je bil nek zavod hkrati ljubljanski in še nacionalen, vendar tu rezultati niso več enoznačni in terjajo nadaljnjo razdelavo.

Za sklep samo še tale kratek komentar. Najprej, mislim, da je tale analiza in tisto, kar bo iz nje še nastalo nujno potrebno strokovno dopolnilo bodočim ukrepom na področju reforme javnih zavodov v kulturi. V nadaljevanju, ko »pridem do daha« bom izračunal tudi spremljajoči del vsake DEA analize, namreč kje konkretno so problemi pri vsakem javnem zavodu in koliko prihodkov in zaposlenih bi se lahko odrekli, da bi bili še vedno učinkoviti. Zaradi časovne stiske zaenkrat še nisem pripravil teh izračunov, ki morajo seveda prav tako biti statistično konsistentni in zato izračunani s primerno uporabo simulacijskih metod, omenjenih v prispevku. Prav tako manjka še kar nekaj delov analize, tudi bistveno boljša regresijska analiza z vključitvijo dodatnih spremenljivk (seveda je sedaj v analizi prisoten omitted variable bias).

In drugič: čez štirinajst dni odhajam na konferenco ICCPR v Hildesheim z dvema še veliko močneje statistično in kvantitativno obarvanima prispevkoma. Odzivi, ki sem jih bil na svoje, zelo kvantitativno usmerjeno delo na področju kulturne ekonomike in predvsem ekonometrične analize razmerij v kulturni politiki, deležen doslej, so bili vsaj doslej precej bizarni, tako na slovenski kot evropski oz. svetovni ravni. Večinoma sem imel občutek, da ko je govora o tem, naenkrat ljudje (govorim tako o kulturnih ekonomistih kot »raziskovalcih kulturnih politik«) ne znajo več šteti do pet in se večidel obnašajo, kot bi bil nek izobčenec oz. čudak, ki premetava neke številke in prihaja do nekih nemogočih sklepov, ki so seveda pravovernemu kulturnem raziskovalcu (ki, po teh izkušnjah, bolj ali manj sovraži ali/in ne razume resne statistične analize) enako, kot bi biku pokazal rdečo pelerino. Bom rekel kar iskreno: pričakujem, da se bo tu počasi kaj spremenilo, in da se bo počasi pripetil nekakšen obrat v raziskovanju kulturne politike, obrat torej k resni statistično-ekonometrični analizi, ki bo končno zmožna odgovoriti na mnoga (osnovna) vprašanja, ki so sedaj bolj ali manj »visoka matematika« in predmet zgolj teoretskih razpravljanj: kakšni so učinki kulturno-političnih ukrepov (nasvet: uporaba program evaluation metod in/ali mikrosimulacijskih modelov); kakšna so razmerja med financiranjem in zaposlovanjem v kulturi (ekonometrija časovnih vrst); kakšno je razmerje med lokalnim in državnim financiranjem v kulturi (kar bova verjetno dokončno zakoličila s kolegom Tóthom v enim naslednjih objav); ali imajo kulturni dogodki ekonomske učinke in kaj na njih vpliva (metoda ex-post ekonometrične verifikacije); kako načrtovati statusne in davčne spremembe v vseh sektorjih v kulturi (modeli makroekonomske fiskalne analize, predvsem glede davkov); kako načrtovati ukrepe pri spodbujanju umetniških trgov (metode analize povpraševanja po vzoru modelov Berry, Levinsohn & Pakes) – vse to in še mnoge teme so, ki ostajajo odprte in skorajda povsem neobravnavane in neodgovorjene na področju kulturne politike. Zato obrat, ki ga predlagam, ni zgolj neka moja osnovna kaprica pač pa nujno potreben korak, v kolikor želi raziskovanje kulturne politike resnično postati »evidence-based«, kar se je vpilo v preteklih letih; še bolj kot to pa: postati resnično zanimivo, odprto in dinamično področje, ki ne bo zgolj jetnik nekaterih teoretskih paradigm in samozadostnega diskurza. Čas pa bo seveda pokazal, v katero smer bo razvoj šel, sam pa na srečo vedno bolj zagotovo vem, kje bo moje mesto in smer pri tem. Uživajte.

  • Share/Bookmark

Blog V krizi smisla tiči misel | Zagotavlja SiOL | O Sistemu |