V krizi smisla tiči misel






         

24.11.2011

O ekonomski potratnosti javne uprave – Niskanenova zgodba

Zapisano pod: Bloomingtonski zapisi, Ekonomija — andee - 24.11.2011

Pozdrav še enkrat,

danes je prvi dan “Thanksgiving” počitnic v ZDA in tudi prvi pravi počitniški dan zame, odkar sem prišel sem. Zato tudi malce bolj intenzivna blogerska dejavnost.

Izpolnjujem pa eno od obljub izpred nekaj tednov, da namreč nekaj več napišem o delu Williama A. Niskanena. Profesor Niskanen (ki je preminil konec oktobra 2011) je bil eden glavnih tvorcev Reaganove ekonomske politike (o kateri je napisal tudi vplivno delo Reaganomics), eden osrednjih mož libertarne doktrine (dolgoletni predsednik instituta Cato), ter eden od “the brightest guys”, ki so v petdesetih in šestdesetih letih prejšnjega stoletja delali doktorate iz ekonomije na univerzi v Chicagu, legendarnem oporišču malce bolj radikalnih idej v ekonomiji. Uganili ste, eden njegovih učiteljev in tistih, ki so imeli nanj največji vpliv, je bil Milton Friedman.

Vendar pa me na tem mestu ne bo zanimala njegova politična in ideološka preteklost. Niskanen je avtor ene pomembnih in gotovo najzanimivejših teorij o ekonomskih značilnostih birokracije. Spoznanja je povzel v delu Bureaucracy and Representative Government iz leta 1971. Krajša spoznanja, ki bodo tudi mene vodila pri pisanju tega prispevka, je predstavil v prispevku “The Peculiar Economics of Bureaucracy“, objavljenem v American Economic Review leta 1968.

O čem torej govori Niskanen? Želi – kot prvi doslej – postaviti (mikro)ekonomski model delovanja birokratskih institucij (naj takoj povem, da gre tako za javne kot nevladne organizacije, sam govori o “nonmarket decision making”). Osnovna predpostavka pri tem je, da birokrati, torej npr. vodje nekega resorja na kakem ministrstvu ali agenciji, sledijo predvsem maksimizaciji svojega proračuna. To lahko opazujemo še danes, ko se kaki uradniki vztrajno borijo za povečanje sredstev na svojem resorju. Povedano je torej osnovni cilj vsakega birokrata, vsaj po Niskanenu.

Vprašanje, ki se seveda takoj postavi, je: kakšne ekonomske posledice ima takšna opredelitev za učinkovitost delovanja organizacije. Ali so stroški nekega urada manjši, enaki, večji ali bistveno večji od primerljivega zasebnega podjetja, ki bi prav tako zagotavljalo isto dobrino (hipotetična situacija seveda)? Kaj se dogaja z outputom, torej produkcijo javnih dobrin s strani urada? Ter kaj od tega dobimo davkoplačevalci, kaj ponudniki storitev, ki jih kupuje urad za svoje delo, in kaj nenazadnje urad sam? Niskanen zaradi enostavnosti predpostavlja določeno obliko funkcije proračuna in stroškov v odvisnosti od outputa (za tiste, ki bolje poznate mikroekonomijo, naj povem, da gre pri Niskanenovem uradu za izenačevanje skupnih in ne mejnih prihodkov in stroškov - to dejstvo je dobro razloženo tukaj).

Niskanen torej primerja, kako bi se pri produkciji neke dobrine obnesli podjetje v popolni konkurenci, monopolno podjetje in javni urad. Rezultati so, hm, zelo zanimivi. Ponazarja jih tabela spodaj:

                Monopol               Podjetje                     Urad
Output: 50,00 100,00 166,67
       
Prihodki      
Skupni: 7.500,00 10.000,00 19.444,44
Povprečni: 150,00 100,00 116,67
Mejni: 100,00 100,00 33,33
       
Stroški      
Skupni: 4.375,00 10.000,00 19.444,44
Povprečni: 87,50 100,00 116,67
Mejni: 100,00 100,00 158,30
       
Dobiček: 3.125,00 0,00 0,00
Potrošniški presežek: 1.250,00 5.000,00 0,00
Presežek lastnikov faktorjev: 312,50 1.250,00 3.472,20

 

Pri enakih osnovnih količinah torej monopol proizvede 50 enot, podjetje v popolni konkurenci 100 enot in javni urad 166,67 enot. Monopolno podjetje ima dobiček v velikosti 3.125 enot, v popolni konkurenci podjetja ne ustvarjajo dobičkov (gre za idealizirano situacijo, kar popolna konkurenca v temelju tudi je), javni urad pa že po definiciji ne sme imeti dobička. Potrošniki dobijo največ v situaciji popolne konkurence (5.000 enot), precej manj v monopolu (1.250), javni urad pa potrošnikom ne prinaša neposrednih koristi. Koristi proizvajalcev faktorjev pa so daleč največje v primeru javnega urada (3.472 ,2 enot), nekoliko manjše v popolni konkurenci, še manjše pa v primeru monopola.

Rezultati so torej jasni. Kot je že dolgo znano iz mikroekonomije, so v monopolu praviloma višje cene, manjša proizvodnja in manjše koristi za potrošnike, ter večji dobiček za podjetje samo. Javni urad se pri tem obnese še slabše kot monopolno podjetje… Prozvede sicer dve tretjini več outputa, kot bi bilo zaželeno. Prihodki (in stroški) so zato sorazmerno večji. Vendar od tega nimajo potrošniki (davkoplačevalci) popolnoma nič, na boljšem so le proizvajalci dobrin, ki jih ta urad kupuje. Od tod torej vsi lobistični interesi in lovke, prepredene po javnih organizacijah.

Ne bom se posebej poglabljal v mikroekonomske podrobnosti modela, ki ga predstavi Niskanen. Naj bo dovolj zgolj ugotovitev, da različni uradi proizvedejo bistveno preveč outputa (ki ga nihče ne potrebuje), kar koristi predvsem njihovim karieram in interesom podjetij, s katerimi poslujejo in od njih nabavljajo produkte. Niskanen še pokaže, da se jim pogosto splača tudi lobirati v javnosti za povečanje proračuna (denimo pobude/prošnje za povečanje proračuna na posameznem resorju kakega ministrstva ali kar ministrstvu samem), saj se s povečanim “povpraševanjem” s strani davkoplačevalcev njihov proračun in z njim koristi povezanih podjetij naglo povečujejo.

Kaj sledi iz modela in kakšni so zaključki samega Niskanena? Najprej, da so ugotovitve seveda vsaj za tedanji čas (1968) šokantne. Ugotovitev, ki je pomembna še danes, je, da primanjkuje empiričnih študij, ki bi preverile delovanje modela tudi v praksi, ob tem, ko Niskanen opaža tudi številne probleme, ki bi se postavili pred raziskovalce, ki bi skušali izvesti takšne študije. Vendar ugotovitve zvenijo nenavadno znano, zagotovo ne le Slovencem.

Poleg tega Niskanen ugotavlja, da bi bilo seveda najlažje (in najbolje), če bi tudi v javnem sektorju vladala konkurenčnost. V tem primeru se oblike njegovih ekonomskih funkcij hitro spremenijo v bolj pozitivno smer. Druga možnost bi bila, da se uspešnost javnega uslužbenca meri glede na minimizacijo stroškov, in se morda tudi plače (vsaj vrhnjih) uslužbencev napravi vsaj delno negativno odvisne od porabljenega proračuna – večji kot je bil porabljeni proračun, manjša bo plača uradnika. Tretja možnost, ki jo sam vidi, bi bila outsourcing dela uradov v zasebna podjetja (financiranje bi pri tem ostalo javno). S tem bi seveda birokracija takorekoč izginila. Če ne drugega, pa svetuje vsaj jasno izdelana in merljiva merila uspešnosti javnega sektorja.

Niskanena se pogosto primerja s Ludwigom von Misesom, ekonomistom avstrijske šole, ki je bil prav tako na glasu kot velik nasprotnik javne sfere. Vendar medtem ko von Mises razmišlja le znotraj čistih ekonomskih spekulacij in je zanj birokracija preprosto prostor neracionalnega vedenja in zato nekaj, proti čemu se je že pro forma potrebno boriti, pa Niskanen ekonomsko primerja javni in zasebni sektor kot dve področji, ki jih vodijo v principu podobni vzgibi, in skuša iskati tudi rešitve za ekonomske probleme javnega sektorja. Zato je njegova teorija še danes sveža – žal (in to velik ŽAL…), pa v slovenskem prostoru tako rekoč neznana.

Za preizkus sem šel gledat programe slovenskih univerzitetnih študijev, zlasti na FDV, EF in FU, kjer naj bi nenazadnje poučevali javni menedžment. Ime Niskanen se praktično ne pojavlja v programih (to predvsem velja za FDV in EF), vsekakor pa o njem v Sloveniji ni tako rekoč nobene razprave na akademski ravni. Tudi ob smrti tega moža, ki je veljal za enega najpomembnejših libertarnih ekonomistov v ZDA in širše, ni bilo s strani slovenskega medija napisanega nič. Niti blog Libertarec tega ni omenil niti z besedo. Morda bi bil čas, da se kaj spremeni tudi na tem področju, in se o neučinkovitosti javne uprave pri nas prične malo več razmišljati tudi v jeziku ekonomskih modelov.

Še ena misel: vsekakor bi bilo zanimivo več napraviti na področju funkcij koristnosti, ki vodijo “nonmarket sector”; kaj torej vodi birokrate in nevladnike pri njihovem delu – ali maksimirajo prihodke, proračun (kot trdi Niskanen), lastne funkcije koristnosti, višje cilje oz. poslanstvo organizacije, vse skupaj ali kaj čisto tretjega.

Na področju umetniških nevladnih organizacij se ponavadi deli organizacije na tiste, ki maksimirajo občinstvo, kakovost in proračun. Ravno pred kratkim mi je prišla pod roke ugotovitev, ki kaže, da tiste umetniške organizacije, ki skušajo maksimirati občinstvo, pri tem (nujno!) zanemarjajo kakovost, tiste, ki pa skušajo biti prvenstveno izjemno kvalitetne pa izgubljajo na številu občinstva. Le tiste, ki skušajo maksimirati proračun, lahko dosežejo optimum z vidika družbe, pa še to le po naključju. Še ena relativno presenetljiva in zanimiva ugotovitev (v skladu z Niskanenom), ki kaže, da umetnost, ki stremi k množicam nujno žrtvuje kakovost - vsaj v kolikor na to gledamo z očmi ekonomista. Vsekakor vsaj zame zanimiva točka za morebitno nadaljnje raziskovanje.

  • Share/Bookmark


Brez komentarjev »

Še brez komentarjev.

RSS vir za komentarje na objavo. Trackback URI

Komentiraj

Komentiranje iz tujine je omogočeno zgolj prijavljenim uporabnikom !

Blog V krizi smisla tiči misel | Zagotavlja SiOL | O Sistemu |